- Czym jest Najwyższa Izba Kontroli? Czy jest urzędem całkowicie niezależnym od władzy politycznej, czy też musi liczyć się z układem władzy? Można spotkać się z zarzutem obecnie rządzących, że NIK pod Pańską prezesurą jest ramieniem opozycji, a nawet czymś w rodzaju policji politycznej, tzn. uderza w najbardziej słabe punkty władzy, aby wykazać jej nieudolność. Próbuje się też stawiać inne zarzuty, np. krytyczną ocenę prywatyzacji firmy STOEN władza odczytała jako sprzeciw NIK wobec wszelkiej prywatyzacji. Jak to jest na styku: NIK - polityka?

Mirosław Sekuła: - Najwyższa Izba Kontroli stoi na straży interesów państwa i społeczeństwa, chce służyć narodowi. Takie jest nasze zadanie. Zdarza się więc, że instytucje poddawane kontroli zewnętrznej, np. przez NIK, próbują zmniejszać wagę instytucji kontrolnej. Im ostrzejsza walka na scenie politycznej, tym większa skłonność polityków, a w szczególności aktualnej opcji rządzącej, do tego, żeby umniejszać znaczenie instytucji kontrolnych i kontrolerów. Taka działalność jest z jednej strony zrozumiała, ale z drugiej - wysoce naganna. Dla chwilowych korzyści politycznych stawia ona na szali autorytet państwa i jego instytucji. A gdzie rozsądna troska o dobro wspólne, o państwo?

- Na czym zasadza się siła takiej instytucji jak NIK? Jak NIK działa? Ile jednostek Izba kontroluje w ciągu roku? Ile raportów rocznie sporządza? Komu są one przekazywane? Kiedy i w jaki sposób docierają do opinii publicznej, i czy wszystkie?

- Izba kontroluje ok. 4 tys. jednostek w ciągu roku. Z tego jest sporządzanych ok. 270 raportów rocznie, są one przekazywane Sejmowi i odpowiednim władzom oraz w zdecydowanej większości opinii publicznej. Na konferencjach prasowych prezentujemy ponad 50 z nich. Ale nie więcej niż jedna informacja na miesiąc staje się tym negatywnym hitem medialnym. Często NIK zgłasza też wnioski o zmianę prawa, tzw. wnioski de lege ferenda, gdy ustalenia kontroli wskazują na konieczność wprowadzenia zmian w obowiązujących przepisach. Jeżeli nasi kontrolerzy stwierdzą, że istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, NIK może też wnosić - i robi to - wnioski do prokuratury. Można przyjąć, że na ponad 100 wniosków kierowanych przez NIK do prokuratury ponad 42 proc. kończy się postępowaniem sądowym.
Ponadto co roku wpływa do nas ponad 8 tys. indywidualnych skarg obywateli i prawie każda z nich dotyczy jakiegoś zjawiska, które, zdaniem skarżącego się, jest moralnie lub prawnie naganne i powinno być przez Izbę skontrolowane. Taka liczba skarg świadczy o tym, jak duże jest przekonanie obywateli, że nie wolno godzić się z nagannymi poczynaniami, oraz zdaje się świadczyć o nadziei pokładanej w NIK, a nie np. w prokuraturze.
My, oczywiście, nie ścigamy pojedynczych przypadków łamania prawa czy różnych nieprawidłowości, bo od tego są organy ścigania. Dlatego nie każda skarga kończy się kontrolą, nie mamy takich możliwości, ale grupa pracowników wnikliwie czyta te wszystkie listy, segregując je tematycznie. To w dużym stopniu pomaga w planowaniu obszarów kontroli na następne lata.
W sumie w ubiegłym roku Najwyższa Izba Kontroli wniosła do organów ścigania 104 zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa i 3 wnioski o ukaranie. Najwięcej - 57 - zawiadomień, jakie złożyła NIK, dotyczyło karalnej niegospodarności, 25 - posługiwania się nieprawdziwymi dokumentami, a 20 - niewłaściwych rozliczeń, głównie spółek Skarbu Państwa, z urzędami skarbowymi. NIK wykazała, iż nie prowadziły one w ogóle ksiąg rachunkowych lub prowadziły je nierzetelnie. Natomiast organy ścigania powiadomiły NIK o zakończeniu w 2003 r. 76 spraw (w tym także spraw z poprzednich lat), w 18 podjęto decyzje o skierowaniu do sądu aktu oskarżenia. 47 postępowań zakończyło się ich umorzeniem, w 7 przypadkach odmówiono wszczęcia postępowania.

- Zatrzymajmy się na kontrolach dotyczących prywatyzacji. Czy w efekcie dotychczasowych kontroli da się wyróżnić najczęściej spotykane nieprawidłowości czy wręcz przestępstwa przy prywatyzacji? Albo inaczej mówiąc, czego one najczęściej dotyczą?

- Dotychczasowych prawie kilkaset kontroli prywatyzacji pozwoliło wyróżnić 3 najczęściej spotykane nieprawidłowości, do jakich dochodzi przy sprzedawaniu majątku państwa. Pierwsza - to działanie na szkodę spółki, by pogorszyć jej kondycję finansową i tym samym zmniejszyć jej cenę rynkową. To trudny do wykrycia i do udowodnienia przed sądem i prokuraturą mechanizm, ale - niestety - często spotykany. Druga nieprawidłowość polega na tym, że zarząd spółki Skarbu Państwa celowo doprowadza ją do upadłości, by tanio sprywatyzować majątek po niej. Trzeci mechanizm wygląda tak, że pewna grupa przejmuje zarząd w spółce, powoduje wyprowadzanie na zewnątrz jej aktywów, by za te pieniądze kupić spółkę, czyli sprywatyzować ją za jej własne pieniądze. Bardzo częstym zarzutem NIK jest również brak nadzoru nad realizacją umów prywatyzacyjnych po sprywatyzowaniu spółki.

- Bardzo głośna była opinia NIK, że rząd powinien powstrzymać się od sprzedaży grupy G-8. Czy NIK działa też podobnie, jak mogłaby to czynić prokuratoria generalna - instytucja kontrolująca np. prywatyzację?

- To politycy ustalają programy, a my jedynie kontrolujemy, jak urzędnicy je realizują. Kontrolujemy rząd, realizację przyjętych dokumentów i programów. Procesy prywatyzacyjne są zawsze trudne i przy ich przeprowadzaniu jest duża pokusa przywłaszczenia sobie mienia Skarbu Państwa. Często nasi kontrolerzy znajdują wiele nieprawidłowości przy okazji badania tych procesów. W sprawie grupy G-8 w mediach nie przebiła się główna teza naszej kontroli. Zwróciliśmy bowiem uwagę, że przyjęta przez rząd strategia prywatyzacji sektora energetycznego mówi zupełnie co innego, niż zamierzał minister skarbu. Próba prywatyzacji grupy G-8 jest po prostu sprzeczna z programem rządu. Jeśli przyjęto w strategii, że prywatyzacja sektora dystrybucji energii może mieć miejsce dopiero po konsolidacji branży i sprzedaży wytwórców, to resort skarbu nie może sieci dystrybucyjnej sprzedawać przed tymi procesami. Rząd może przyjąć program, jaki chce, bo to jest decyzja polityczna, i Izbie nic do niej, ale potem ministrowie muszą się trzymać tego, co rząd przyjął. Stąd też wzięła się nasza krytyka prywatyzacji firmy STOEN i próby sprzedaży G-8. Prywatyzacja - tak, ale niezgodna z prawem, a także złodziejska - nie.

- Jak wygląda kontrola NIK na poziomie samorządów? Czy tu nie pojawiają się najczęstsze przekręty? Podobno na sprzedaży ziemi pod budowę hipermarketów czy przez wydawanie decyzji na ich powstanie gminy straciły miliony złotych, które popłynęły do prywatnych kieszeni. Tytułem przykładu: wiemy, że prezydent Poznania Ryszard Grobelny przyznał, że miasto „popełniło błąd”, oddając małżeństwu Kulczyków ziemię po kilkakrotnie zaniżonej cenie. Transakcja nie zostanie jednak unieważniona i nikt nie zostanie pociągnięty do odpowiedzialności. A co na to NIK? Czy w tym przypadku nie doszło do korupcji?

- Istnieje w Polsce 3 tys. gmin, podlegają one kontroli Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz wojewodów. Swego czasu nasi kontrolerzy badali, co dzieje się na poziomie samorządów ze sprzedażą ziemi pod budowę hipermarketów czy z wydawaniem decyzji na ich powstanie. I odkryli schemat, w wyniku którego przy jednokrotnym obrocie ziemią zyskiwała ona na wartości nawet kilkunastokrotnie. Jak do tego dochodziło? Władze samorządowe sprzedawały osobom prywatnym grunt rolny, a potem w bardzo krótkim czasie te same władze przekwalifikowywały go na usługowy pod powierzchnię handlową. Automatycznie wówczas wartość tej ziemi rosła i była ona odsprzedawana firmie, która inwestuje np. w hipermarket. Pośrednik w jednym momencie stawał się majętnym człowiekiem. Podobne zarzuty były kierowane również do terenowych oddziałów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. To wybitnie korupcjogenne sytuacje, a proceder ma wszelkie znamiona spekulacji gruntami. Niestety, z reguły od strony prawnej takim poczynaniom nie można nic zarzucić.

- Czy Polska - według Prezesa NIK - jest mocno skorumpowanym krajem? Według badań międzynarodowego instytutu GfK, aż 90 proc. Polaków ocenia swój kraj jako opanowany przez korupcję. Gorzej od nas oceniają swoje państwo tylko Bułgarzy. Jakie instytucje - według NIK - są najbardziej skorumpowane? Służba zdrowia? A może sądy czy policja? Urzędnicy?

- Warto wiedzieć, od czego pochodzi słowo „korupcja”. Pierwotnie oznaczała psucie się, gnicie, rozkład moralny, potem włączono w jej zakres znaczeniowy pojęcie łapownictwa jako podstawowego przejawu zachowania korupcyjnego. Pojęcie korupcji jest bliskie takim pojęciom jak sprzedajność, przekupstwo czy „kupczenie wpływami”. Używane w Polsce definicje korupcji nawiązują bądź to do osoby korumpowanej, bądź do celu, jaki osoba korumpująca chce osiągnąć. Dlatego często wyodrębnia się pojęcia korupcji w urzędzie (lub korupcji administracyjnej), korupcji politycznej czy korupcji gospodarczej.
Na podstawie kilkuletnich już doświadczeń NIK rozróżnia dwa podstawowe rodzaje korupcji. Pierwszy, zwany zawłaszczaniem państwa, dotyczy działań osób lub grup interesów (z sektora publicznego lub prywatnego), usiłujących wpłynąć na korzystny dla siebie kształt ustaw, rozporządzeń czy programów strategicznych. Tutaj gra toczy się o przejęcie kontroli nad kluczowymi zasobami publicznymi. Drugi rodzaj to korupcja administracyjna. Ma ona miejsce wówczas, gdy osoba publiczna w sposób zamierzony omija czy też zniekształca obowiązujące przepisy prawa w celu dostarczania innym korzyści, też w zamian za zapewnienie sobie niejawnych i nielegalnych korzyści.
Mogę powiedzieć, że z podobną patologią życia społecznego i gospodarczego borykają się praktycznie wszystkie państwa i nie ma wyraźnie sprecyzowanego sposobu postępowania, który mógłby wyeliminować lub przynajmniej znacznie ograniczyć takie postawy i zachowania. Dlatego eksperci Banku Światowego oceniają, iż rozmiar zjawiska korupcji zależy bezpośrednio od jakości rządzenia, od tego, w jaki sposób i z jaką determinacją władze państwowe potrafią i chcą przeciwstawiać się złu.
Opracowany został „indeks postrzegania korupcji” (Corruption Perceptions Index - CPI), który szereguje poszczególne kraje według stopnia obserwowanej w nich korupcji wśród urzędników publicznych i polityków. Indeks został oparty na dostępnych badaniach opinii publicznej na temat poziomu korupcji w danym kraju oraz na analizach prowadzonych w świecie biznesu i przez ekspertów. Operuje skalą od 0 (najbardziej skorumpowany) do 10 (najmniej skorumpowany) i stanowi wynik oceny danego kraju pod względem postrzegania go jako ojczyzny przyjmujących łapówki urzędników publicznych, polityków czy parlamentarzystów. Polska w tym rankingu zajmuje razem z Meksykiem 64. i 65. miejsce ze wskaźnikiem 3,6. Należy dodać, że pozycja Polski w rankingu państw obniża się. Z miejsca 39., jakie zajmowaliśmy w 1998 r., doszliśmy w roku 2002 do miejsca 45., a w 2003 r. - do 64. Dane te świadczą o narastaniu postrzegania poziomu korupcji w naszym kraju.

- Skąd - według Pana Prezesa - takie nasilenie zjawiska korupcji?

- Polski system prawny jest poniekąd ułomną kompilacją prawa II Rzeczypospolitej, lat PRL-u oraz III Rzeczypospolitej. Podobnie ma się rzecz z postawami i zachowaniami ludzi, zarówno osób mających wpływ na tworzenie nowej rzeczywistości, jak i odbiorców tych działań - szeregowych obywateli naszego społeczeństwa. Należy podkreślić, że najlepsze nawet prawo nie pomoże, jeśli zabraknie wśród obywateli elementarnej prawości, uczciwości, poszanowania praw innych, lojalności i rzetelności w pracy. Przyzwyczailiśmy się do lekceważenia prawa i tej postawy nie potrafimy wyzbyć się do dziś. Przekroczenie lub ominięcie prawa traktujemy często nie jako powód do wstydu i poczucia winy, ale jako tytuł do chluby.

- Czy mamy więcej złego prawa, czy nieuczciwych obywateli? Ofiarą złego prawa stał się m.in. Roman Kluska, twórca i były właściciel firmy Optimus. Trafił on do więzienia w związku z podejrzeniami o przestępstwa skarbowe, które się nie potwierdziły. W państwie prawa podobne zjawiska nie powinny mieć miejsca. Czy kontrole NIK wykazują również błędy w zapisach prawa?

- O złym prawie mówiłem w Sejmie przy okazji dorocznego sprawozdania z działalności Izby. Jeżeli Dziennik Ustaw za ubiegły rok ma ponad 16 tys. stron, to nie jest możliwe, żeby przeciętny obywatel w takim gąszczu prawa sobie poradził. W takiej sytuacji pojawia się bardzo silna pokusa zapłacenia urzędnikowi za „pomoc”. Często jest tak, że ten sam urzędnik określa tryb załatwienia sprawy i za łapówkę przygotowuje odpowiedni wniosek. Do jego kompetencji należy również analiza tego wniosku, wydanie decyzji w sprawie i jeszcze kontrola, czy aby wszystko działo się zgodnie z prawem. To jest ewidentnie sprzeczne z zasadą „wielu oczu” i zawsze powoduje wzrost zagrożenia korupcyjnego.
Jednak żadne uwarunkowania prawne nie wymuszą prawości ludzi, uczciwości i zwykłego poczucia przyzwoitości. Nie ma takich praw, które by z człowieka nieuczciwego zrobiły uczciwego. Wydaje się, że ludzie muszą przyjąć za główną zasadę powierzanie swojego losu uczciwym politykom. Myślę, że naszemu społeczeństwu potrzebna jest raczej pewnego rodzaju odnowa moralna dotycząca polityki - ale tej dobrze rozumianej, której definicja mówi, że polityka to roztropna troska o dobro wspólne, to roztropna praca dla dobra wspólnego. Czyli jest to definicja formowana także w świetle nauki społecznej Kościoła.

- Niby wiemy, że zło korupcji podważa podstawy praworządności, dyscyplinę podatkową, porządek i bezpieczeństwo publiczne, narusza poszanowanie dla relacji obywatel-państwo, a w konsekwencji podważa podstawy państwa. Wielu uczciwych Polaków uważa, że nasz kraj nigdy nie wydobędzie się z tego łańcucha zła!

- Wydaje mi się, że cechą naszego społeczeństwa jest nadmierna skłonność do krytykowania swego najbliższego otoczenia. Wydaje mi się też - ba, jestem o tym przekonany - że z naszym państwem jest znacznie lepiej, niż się u nas zwykło sądzić. Uważam, że został np. poczyniony ogromny postęp w zwalczaniu tzw. drobnej korupcji. W latach 80. nic nie można było załatwić bez „dowodów wdzięczności”. Nauczyciele, ekspedientki, lekarze, policjanci, urzędnicy - wszyscy brali. To było tak powszechne, że stało się niemal zwyczajem narodowym. Nie mówię, że nie ma takiej korupcji dziś, oczywiście jest, ale w znacznie mniejszych rozmiarach. Przede wszystkim nie ma powszechnego przyzwolenia do takich zachowań. To, z czym sobie jednak w dalszym ciągu nie radzimy, to „gruba” korupcja.

- Kiedy sobie z tym poradzimy?

- Jak będziemy krajem bogatszym, to będzie lepiej. Istnieje wiele danych wskazujących na bezpośredni wpływ poziomu korupcji w danym kraju na poziom ubóstwa. Ponieważ wysoki poziom korupcji jest nierozerwalnie związany z niższym tempem wzrostu ekonomicznego, oznacza to, że korupcja osłabia główny czynnik pozwalający wyciągnąć ludzi z obszaru ubóstwa. Ponadto korupcja bezpośrednio wpływa na warunki osób żyjących w biedzie. W krajach o wysokim poziomie korupcji prawie 30 proc. gospodarstw domowych potwierdziło swoje zaangażowanie w proceder wręczania łapówek. Jakkolwiek korupcja na poziomie gospodarstw domowych dotyczy tak biednych, jak i bogatych, to jednak bardziej dotyka rodziny o niskim poziomie dochodów. Najbiedniejsi zwykle są bardziej bezradni wobec urzędnika wymuszającego na nich korzyść materialną, a koszt łapówek stanowi wyższy udział w ich wydatkach.

- Co więc czeka Polskę?

- Jestem przekonany, że ujawnienie obecnie tak wielu afer doprowadzi w końcu do zmniejszenia przyzwolenia społecznego na korupcję. To jest konieczny warunek ograniczenia korupcji: zerowe przyzwolenie społeczne dla tego zjawiska. Istnieje w Polsce wiele ustaw i innych regulacji prawnych, które pozwalają skutecznie walczyć z korupcją. Dla przykładu - ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nakłada na parlamentarzystów obowiązek składania oświadczeń o uzyskanych korzyściach majątkowych i niemajątkowych. Ustawowy rejestr korzyści ma zapobiegać wykorzystywaniu funkcji publicznych do uzyskiwania korzyści osobistych. Podobną rolę spełnia ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - od prezydenta po sołtysów. Politycy mają też obowiązek składania oświadczeń majątkowych, od 1997 r. działa Komisja Etyki Poselskiej.

- Co na tej drodze budowania Polski bez korupcji jest najważniejsze?

- Nie ma innej drogi ograniczania poziomu korupcji niż budowa i umacnianie w Polsce narodowego systemu prawości. Systemu, w którym każda instytucja będzie wykonywała skutecznie to, co należy do jej ustawowych kompetencji, a suma tych działań, będąca sumą wzajemnie powiązanych strategii poszczególnych instytucji, da podstawy do stworzenia zrównoważonego rozwoju gospodarczego i dobrobytu obywateli. Do tego zaś potrzebna jest gruntowna odnowa moralna. Sądzę, że w tej kwestii jesteśmy szczególnie zgodni, rozmawiamy przecież w redakcji Tygodnika Katolickiego Niedziela, który sobie bardzo cenię.

- Istotnie, praca naszej redakcji nie polega na kontrolowaniu jednostek gospodarczych, ale ma pomóc jednostkom, ludziom, kontrolować samych siebie w postępowaniu w dobru.
Serdecznie dziękujemy Panu Prezesowi za rozmowę. Życzymy sukcesów, które będą sukcesem całego narodu.